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我国食品药品案件行政执法与刑事司法衔接模式重构探析

以食品药品刑事案件移送审查起诉权为角度

2012年06月07日 13:44    来源:中国警察网   作者:盛丰   

  【摘要】食品药品问题关乎民生,当下乃社会热点、焦点和难点问题。现有食品药品案件行政执法与刑事司法衔接模式存在的责任不明、效率不高和监督不力等问题是导致食品药品问题的直接原因。赋予行政执法部门将涉嫌的食品药品刑事案件直接移送检察机关审查起诉的权力是解决问题的的关键。赋予行政执法部门直接移送食品药品刑事案件至检察机关审查起诉的权力理论上可行,实践中也有可供借鉴的范例。

  食品药品问题关乎民生,当下乃社会热点、焦点和难点问题。不当利益追求、诚信缺失等固然是导致食品药品问题的重要原因,但我国现有食品药品案件行政执法与刑事司法衔接模式(以下简称“现有模式”)存在的责任不明、效率不高和监督不力等问题则是直接原因。重构责任明确、效率提高和监督有力的食品药品案件行政执法和刑事司法衔接模式(以下简称“重构模式”)是当务之急、迫在眉睫。赋予行政执法部门将涉嫌的食品药品刑事案件直接移送检察机关审查起诉的权力是建立重构模式的关键。重构模式的建立在理论上是可行的,在实践中也有可供借鉴的范例。

  一、现有模式存在的问题

  根据国务院颁布的《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第三条 规定:立案查处的食品药品行政案件,经调查、审查发现违法事实涉及的金额、违法事实的情节、违法事实造成的后果等已超出了行政案件的“度”,发生了“质”变,构成了刑事案件,为保护消费者利益,严厉打击生产、销售假冒伪劣商品违法行为,食品药品行政执法部门应将案件移送给公安机关,追究其刑事责任。由此可以看出,在现有模式下,食品药品案件行政执法与刑事司法的衔接主体是行政执法部门与公安机关,衔接对象是由行政案件转变为刑事案件的食品药品案件,衔接方式是行政执法部门将案件移交给公安机关。

  从实践来看,不当利益追求、诚信缺失等固然是导致食品药品问题的重要原因,但现有模式存在的不足和缺陷则是造成食品药品问题的直接原因。

  (一)责任不明。责任不明是现有模式的主要问题。责任“一是处于社会关系中、具有一定社会角色的主体份内(或按其功能预设)应做的事,与人的(角色)职务和功能有关,这种责任实际上是一种角色义务。每个人在社会中都扮演一定的角色,即有一定的职务或功能,相应地,也就必须而且应当承担与其角色或功能相应的义务,笔者称之为第一责任。二是因没有做好份内之事(没有履行角色义务)或没有履行助长义务而应承担一定形式的不利后果或强制性义务,即法律课责,笔者称之为第二责任。” 在现有模式下,行政执法部门与公安机关责任不明主要分为两种情况:一方面,双方对第一责任互相依赖。行政执法部门过分依赖和夸大公安机关可以追究当事人刑事责任的威慑性,轻视违法者逐利的驱动性,自觉不自觉地降低行政执法监管的主动性;而公安机关主观上倾向于认为食品药品市场监管的主要责任在行政执法部门,担心“插手”有狗拿耗子之嫌;客观上公安机关事务繁杂,加上食品药品监管专业知识要求程度高,公安机关对食品药品市场主动监管不够。另一方面,双方对第二责任互相推诿。对于食品药品市场出现的诸多问题,行政执法部门认为食品药品大案不断,怵目惊心是公安机关有案不管,打击不力所致,如果公安机关能够严厉打击食品药品大案这个“结果”,那么食品药品市场就不会出现那么多问题。相反,公安机关认为如果行政执法部门能够认真履行职责,没有渎职失职行为这个“原因”,那么,食品药品问题就能够防患于未然,就能够控制和消除在萌芽状态中。

  (二)效率不高。效率不高是现有模式问题的重要表现。在现有模式下,主观上选择性执法 和客观上重复劳动是导致效率不高的重要原因。一方面,行政执法部门和公安机关均存在选择性执法的主观动机,所谓选择性执法是指执法主体在执行法律的宽严程度和执行法律方式等问题上的选择权。考虑到各自的利益、绩效考核等因素,行政执法部门和公安机关免不了在食品药品案件执法上、衔接上做文章,推诿扯皮,影响效率。另一方面,行政执法部门向公安机关移送案件时往往附有大量的材料,由于执法主体不同,行政案件和刑事案件证据标准和规格要求不同,对于行政部门移送的涉嫌刑事犯罪的案件材料,公安机关往往需要将行政执法部门调取的材料转换为刑事案件的材料,客观上形成重复劳动,在一定程度上造成资源浪费,效率不高的现象。

  (三)监督不力。监督不力是现有模式下双方法律地位造成的。在现有模式下,食品药品行政执法部门和公安机关都是同级人民政府的组成部门,虽然公安机关办理刑事案件行使“刑事司法权”,但是食品药品行政执法部门与公安机关双方是平等主体,法律地位平等,公安机关难以对食品药品行政执法部门的行政执法行为实施监督。食品药品案件多年来存在的“以罚代刑”、“有案不交”的问题很大程度上与双方法律地位平等决定的公安机关监督不力的客观事实有关。近年来,行政执法部门与公安机关加大了食品药品案件行政执法与刑事司法的衔接力度,但效果并不明显,其中,监督不力的问题是重要原因。

  二、重构模式建立的设想

  重构模式的建立必须能够有效克服现有模式存在的问题。在重构模式下,首先,责任应该明确。责任明确是发挥职能作用的前提,重构模式应该尽可能杜绝行政执法部门和公安机关对第一责任互相依赖,对第二责任互相推诿的情况发生。其次,效率应该提高。效率提高是重构模式存在的价值所在,全力挤压行政执法部门和公安机关选择性执法的空间,避免重复劳动,减少资源浪费,将效率提高到最大程度是重构模式追求的目标。再次,监督应该有力。监督有力是重构模式存在的保证。监督有力,就是说监督要有权威,监督的有力和权威来自监督主体适格、监督依据合法、监督主张落实。

  重构模式建立的关键是赋予行政执法部门将涉嫌的食品药品刑事案件直接移送检察机关审查起诉的权力。赋予行政执法部门将涉嫌的食品药品刑事案件直接移送检察机关审查起诉权后,行政执法部门对于立案查处的食品药品行政案件,经调查、审查发现涉嫌构成刑事案件的,应将案件移送给检察机关审查,决定是否追究其刑事责任。与现有模式相比,重构模式的主体发生了变化,由现有模式下的行政执法部门与公安机关的关系转变为重构模式下的行政执法部门与检察机关的关系。在重构模式下,食品药品行政案件执法和刑事案件移送检察机关审查起诉权由行政执法部门一体使用,从而明确了食品药品市场监管的责任主体,避免了效率低下、资源浪费和相互推诿等现象的发生;而且,由于检察机关和行政执法部门直接发生关系,检察机关法律监督权的落实更加有力,以行政执法代替刑事司法的现象更加减少。

  重构模式的顺利运行,行政执法部门、公安机关和检察机关需要分工负责、相互配合、相互监督。首先,行政执法部门要明确自身是食品药品市场的管理者、监督者和执法者,对于食品药品行政案件和刑事案件必须或依法处理或移送检察机关审查起诉,对于市场出现的问题必须承担第一责任和第二责任。其次,公安机关要充分发挥职能作用,准确定位自身职责,行使食品药品刑事案件涉及人身自由限制的权力,行使维护市场秩序的权力,努力维护行政执法部门依法行使职权的行为等。再次,人民检察院要强化法律监督,对于行政执法部门“以罚代刑”、“有案不移”等不作为、乱作为等行为坚决追究法律责任。“一方面,人民检察院是宪法规定的法律监督机关,这种独特的法律地位为检察权在涉罪案件处理中介入行政执法领域、监督行政权恣意扩张等因素导致的问题提供了可能和条件,其它成员均不具备此等深刻的影响力;另一方面,检察权的行使从本质上来讲不具有终局的实体处分效力,只是启动了相应的监督程序,具有法定性、程序性的特点,监督内容相对固定,不会干涉行政机关内部事务,无碍行政权的正常行使。” 最后,在重构模式下,移送检察机关的食品药品刑事案件数量肯定会多于现有模式下移送的刑事案件数量,因此,完善检察官的自由裁量权对于重构模式的顺利运行具有重要意义。“从理论上来讲,我国审查起诉阶段程序分流仅有酌定不起诉一种,形式单一,检察官的自由裁量权被大大的受到了限制,没有为犯罪嫌疑人提供改正错误的机会,单纯的刑事处罚也并不能有效地促使犯罪嫌疑人真心悔过。……增设暂缓起诉制度,完善我国起诉阶段程序分流机制的形式。……改革和完善现有的酌定不起诉制度,充分发挥酌定不起诉制度应有的作用。”

  三、重构模式可行性分析

  (一)理论分析

  首先,食品药品案件特点决定了重构模式可行。食品药品案件是行为人在食品药品中参杂、参假、以假充真、以次充好、以不合格产品冒充合格产品等,产品质量的判定技术性、专业性非常高,在这方面行政执法部门的优势要大于公安机关。另外,食品药品案件罪与非罪的判断标准很大程度上取决于数量,违法事实涉及的金额、违法事实造成的后果等很大程度上都是需要并可以量化的,决定案件性质的标准把握行政执法部门可以胜任,公安机关并不具有比行政执法部门更多的优势。

  其次,行政执法部门的法律地位决定了重构模式可行。根据现有法律规定,除严重危害社会秩序和国家利益的食品药品案件以外,对于一些轻微的食品药品刑事案件,被害人可以行使自诉权。 被害人作为案件的直接受害者可以作为提起追究责任主体刑事责任的主体,启动刑事程序。行政执法部门作为市场的管理者,从主体资格和主体地位来说,行政执法部门与受害人是同等的主体,应当可以作为启动刑事程序的发起者。另外,《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第三条规定:“行政执法机关在依法查处违法行为过程中,……涉嫌构成犯罪,依法需要追究刑事责任的,必须依照本规定向公安机关移送。”这条规定至少表明行政执法机关在办理行政案件过程中需要对案件性质进行预判定,对于是否构成刑事案件,行政执法部门具有一定的审查判断权。

  再次,本文认为公安机关侦查权本质上和行政执法部门的行政执法权没有区别。“司法权从本质上讲是以法院审判权为核心的判断权,其区别于行政权与立法权最为显著的特征就在于被动性和中立性。根据各国的宪政实践,对司法权的救济主要通过审级制和有限制的再审制加以解决,以保证裁判行为的终局性。” “公安和检察机关的侦查等“司法行为”就其本质而言应属‘行政行为’,只有实现公安和检察权力属性的重新认定和行政权回归,才能使权力行使过程中的受害者合法权益按照行政诉讼机制得以有效救济,也才能矫正公安和检察机关根据 (刑事诉讼)的规定行为时滥用权力。” 工作中,公安机关的执法行为和行政执法部门的执法行为,以及公安机关立案前后的执法行为有所谓的侦查和调查之别,本文认为这些行为本质上没有什么区别。

  (二)实证研究

  赋予食品药品案件行政执法部门案件移送起诉权绝非空穴来风,异想天开,英国案件移送起诉权的实践可以给我们提供很多的启示。在英国,“大量的移送审查起诉行为是由非警察机构、甚至是个人完成的。健康和安全部门移送审查起诉涉嫌健康和安全的犯罪行为,污染防控部门移送审查起诉各类涉嫌污染的犯罪行为,各类诈骗防控部门,如贸易和工业部移送审查起诉涉嫌诈骗的犯罪行为,税务部门移送审查起诉涉嫌逃税的犯罪行为。……原则上而言,这些机构移送审查起诉涉嫌的犯罪行为和警察、个体移送审查起诉涉嫌的犯罪行为没有区别”

  从英国的实践来看,案件移送审查起诉具有以下特点。首先,移送审查起诉的主体并不仅限于警方。“发起控诉当然不是警方的独占性特权。实际上,从严格宪法理论上来说,警方只是被付给了薪水来做任何公民个人或组织都会将其作为公民责任而做的事。” “起诉总数的25%左右并非由警方提起,而是由形形色色的其他检察官提起。”?其次,英国移送审查起诉的主体较多。“很显然,大多数非警方提起的控诉都是由政府或准政府机构发起的。”?“税务局起诉税务犯罪,海关和国产税务局起诉增值税犯及非法进出口毒品犯罪,社会保障部起诉欺诈性救济金申请,地方当局起诉违反食品卫生条例犯罪,等等。”?“1987《刑事司法法》创设了一个新的侦查和起诉机构,即严重欺诈办公室。……与皇家检控署不同,严重欺诈办公室既调查涉嫌的主要诈骗罪,而且,如果可获得证据,还能提起并进行控诉。”? 再次,对于非警方移送审查起诉的行为,检察官具有一定的自由裁量权。“1985年《犯罪起诉法》第6条赋予检察长接管任何非警察起诉行为的自由裁量权。接着,还是在他的自由裁量之下,要么以通常方式继续起诉,要么根据第23条终止起诉,或者就干脆不提供证据。只有他不是完全无理地行事,他接管控诉然后将其终止的行为不会受到高等法院的司法审查。”?

  重构模式作为对现有模式的扬弃,需要法律上的授权与肯定,相关法律制度需要作相应的调整,克服法律制度间的冲突,细化移送审查起诉制度,增强可操作性,减少零时性安排和权宜性处置现象的发生。

  作者:安徽省公安厅经济犯罪侦查队二队队长 盛丰 0551-280261,13955191203.

  注:该文获“第五届中部崛起法治论坛”三等奖,“2011年(首届)中国食品安全法治高峰论坛”二等奖。

  

责任编辑:陈显君
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